Columna sobre Economía, Comercio e Inversión. 1 de abril de 2022

Uruguay y su camino hacia el TLC con China

Por Ignacio Bartesaghi

En 1988 Uruguay estableció relaciones diplomáticas con la República Popular China, unos cuantos años después que Argentina y Brasil, mientras que Paraguay es uno de los 14 Estados que aún sostienen relaciones diplomáticas con Taiwán, lo que en la actualidad es un escollo más para el normal relacionamiento del Mercosur con la potencia asiática.

Desde ese año en adelante, la relación de Uruguay con China se ha profundizado, ya no solo en lo que refiere al crecimiento exponencial en el comercio de bienes transformado desde tiempo atrás en el primer socio comercial de Uruguay, sino también en cooperación y en intercambios políticos (todos los presidentes uruguayos desde 1985 en adelante han viajado a China y en los últimos años son regulares los viajes de parlamentarios, intendentes y autoridades de agencias estatales). Las inversiones también han aumentado, pero a menor ritmo si se lo compara con respecto a otros países de América del Sur, mientras que los servicios muestran un enorme potencial.

Mientras tanto, China comenzó a dar pasos significativos para transformarse en un actor global, ingresando a la OMC en 2001 lo que en pocos años lo catapultó como el principal exportador mundial superando a Alemania, pero también comenzó a ganar terreno en los organismos internacionales de posguerra, estrategia que en paralelo complementó con la implementación de nuevas instituciones y proyectos estratégicos. De hecho, en 2001 se creó la Organización de Cooperación de Shanghái, en 2013 lanzó el mega proyecto de la Franja y la Ruta, en 2014 lideró el lanzamiento del Nuevo Banco de Desarrollo de los BRICS, en 2016 hizo lo propio con el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura y en 2020 logró suscribir el RCEP, el acuerdo comercial de mayor impacto económico y comercial a nivel global que lo vincula con Japón, Corea de Sur, Australia, Nueva Zelanda y los 10 miembros de la ASEAN.

Podría el lector preguntarse, ¿qué tiene que ver la institucionalidad creada por China a nivel internacional con Uruguay y su eventual TLC? Al respecto, debe entenderse que para China la firma de un acuerdo comercial es un eslabón más de una cadena mucho más amplia de acuerdos y de señales que derivan en ir subiendo la categoría de importancia que el Partido Comunista chino les otorga a determinados países. Por lo tanto, para llegar a una Asociación Estratégica Integral, se deben cumplir (especialmente en el caso de economías pequeñas) una serie de acciones de largo plazo. En ese sentido, Uruguay ha suscrito un número muy relevante de acuerdos de cooperación en diversas áreas, pero también ingresó a la Iniciativa la Franja y la Ruta, al Nuevo Banco de Desarrollo y al Banco Asiático en Inversión en Infraestructura, lo que son señales muy claras de la relevancia otorgada a su principal socio comercial.

En definitiva, en las últimas décadas la relación entre Uruguay y China se fue consolidando, con la suscripción de la declaración de Asociación Estratégica, lo que se registró durante la visita del presidente Tabaré Vázquez a China en 2016. En ese mismo viaje se lanza por primera vez la posibilidad de avanzar en la firma de un TLC bilateral, lo que el expresidente uruguayo dijo ocurriría en 2018. Como es sabido finalmente el acuerdo no logró alcanzarse, lo que se explica por restricciones propias del Mercosur, pero principalmente por falta de liderazgo en la política interna, donde algunos actores nacionales bloquearon la posibilidad de avanzar en la negociación de ese tratado. Con respecto a las limitaciones internas, en muchos casos de índole cultural, debe reconocerse que en Uruguay la visión sobre China sigue estando poco actualizada y por momentos es algo primitiva.

Actualmente, el vínculo entre China y Uruguay se profundizó en el marco de la pandemia, ya que luego de una conversación telefónica entre los presidentes Lacalle Pou y Xi Jinping se acordó que Uruguay contaría con las vacunas chinas Sinovac, las que llegaron al país de acuerdo a los tiempos pactados y en el número necesario para atender las demandas sanitarias uruguayas. Este vínculo volvió a estar en el centro de la atención política nacional y regional cuando el propio presidente uruguayo anunció que se iniciaría un estudio de factibilidad para suscribir un TLC entre Uruguay y China, un hito hasta ahora jamás alcanzado en la relación bilateral.

Naturalmente que dicho estudio, el que estaría próximo a culminarse, no garantiza la apertura de las negociaciones, pero sí es considerado el primer paso hacia un TLC. La decisión tomada por Uruguay y el movimiento dado por China es una señal más de una relación que crece y generó enormes expectativas en los actores nacionales. Ahora bien, la situación en la región es bien distinta y hasta el momento genera polémicas por los diferentes puntos de vista de los miembros del Mercosur. Uruguay argumenta que puede avanzar en la firma de acuerdos bilaterales por entender que la Decisión 32/00 del Consejo del Mercado Común no se encuentra en vigor, posición que no es compartida por Argentina que antepone el Tratado de Asunción, una visión acompañada por Paraguay, pero con menor énfasis que los negociadores argentinos. En el caso de Brasil, se debe recordar que, en paralelo a la propuesta de flexibilización liderada por Uruguay, su interés estaba fundamentalmente centrado en la baja del arancel externo común del esquema de integración. Brasil, en especial con el apoyo del ministro de economía Guedes y del presidente Bolsonaro, acompañó a Uruguay en su propuesta y nunca marcó una posición firme contraria a que Uruguay cierre un acuerdo con China (tampoco la apoyó expresamente). Si bien inicialmente las negociaciones en Brasil fueron lideradas por el ministro de economía, con el cambio de canciller, Itamaraty volvió a cumplir un rol más preponderante, lo que derivó en señales ya no tan claras desde el principal socio del Mercosur.

Sin retroceder en su definición, pero asumiendo un cambio de contexto – especialmente en Brasil por el escenario electoral y la variable Lula – parece apropiado volver a conversar con las autoridades regionales respecto al paso pretendido por Uruguay, buscando por ejemplo la regionalización de las relaciones del bloque con China, lo que podría articularse lanzando un diálogo Mercosur – China en el próximo semestre, donde Uruguay tendrá a su cargo la presidencia del Mercosur. Esa señal sería de central importancia para que China decida seguir adelante con las negociaciones bilaterales.

No se trata de sacar una ventaja respecto a los vecinos de Uruguay, sino de abrir una negociación de sustancial impacto para los intereses económicos del país, que hoy no está entre las prioridades de los otros miembros del bloque (ninguno de ellos tiene un TLC con China en su agenda). La decisión de Uruguay es legítima si se tiene en cuenta que todas las partes avanzan en decisiones que van en contra del Tratado de Asunción, accionar que ocurre regularmente desde el año 1999 en adelante. En paralelo, en los próximos meses será necesario acelerar la negociación de otros acuerdos propuestos por China a Uruguay (también por Hong Kong) en diversas áreas como la economía digital y verde, inversiones, cooperación en el marco de la Franja y la Ruta, educación, cultura, ciencia y tecnología, entre tantos otros asuntos. Avanzar en estos temas son señales de importancia para China, ya que acompañan la estrategia de alcanzar una Asociación Estratégica Integral, donde la firma del TLC es sin duda un elemento de suma importancia, pero no el único.

En definitiva, es claro que la apuesta de Uruguay es muy ambiciosa, pero aún posible si se ajusta parcialmente la estrategia en curso, porque, de cualquier forma, el camino de Uruguay hacia el TLC con China ya se inició y no debería tener punto de retorno.

Ignacio Bartesaghi es Doctor en Relaciones Internacionales. Director del Instituto de Negocios Internacionales de la Universidad Católica del Uruguay y Coordinador del Eje Temático sobre Economía, Comercio e Inversión de REDCAEM.