Columna sobre Economía, Comercio e Inversión, 15 de noviembre de 2019
Cooperación y financiamiento para el desarrollo: China hacia América Latina y el Caribe
Por Georgina Cipoletta Tomassian
La presencia de China en América Latina y el Caribe (ALC) en el ámbito específico del financiamiento y cooperación para el desarrollo de la región revela un hito a partir del año 2005, desde cuando China se empezó a convertir en una de las principales fuentes de financiamiento para toda la zona; al mismo tiempo que en un importante canal para el desahogo de algunos de sus países con limitaciones en el acceso al crédito.
Las contribuciones de China hacia ALC, en términos de financiamiento y de cooperación para el desarrollo, han sido muy significativas en la última década. Sin embargo, su cuantificación presenta problemas. Ello se debe a que existe aún muy poca disponibilidad de información oficial desde China, requiriéndose para el análisis el uso de bases de datos con distintos mecanismos de información cruzada que logran estimar los valores de los flujos de financiamiento y asistencia para el desarrollo y sus principales características. Otro inconveniente para resaltar en el análisis es que China no clasifica sus actividades de cooperación para el desarrollo con los mismos criterios que los utilizados tradicionalmente por el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE. Según la medición china, alrededor de un cuarto de los préstamos de China clasifican como Asistencia Oficial para el Desarrollo.
Con el objetivo de realizar un análisis de los montos y características de los flujos chinos de cooperación para el desarrollo recibida por América Latina y el Caribe, se empleó la información y metodología de flujos financieros subreportados con intención de desarrollo, comercio o representación, recabada por la base de datos de AidData (la cual triangula fuentes oficiales y no oficiales), y se usaron series de tiempo deflactadas al año base 2014, para facilitar la comparación de datos y agregar valor al análisis a través de los años estudiados.
Todos los flujos oficiales de cooperación para el desarrollo quedaron divididos en tres categorías: AOD (Asistencia Oficial al Desarrollo; lo que representa la «ayuda china» en el sentido más estricto del término), OFO (Otros Flujos Oficiales —por ejemplo, créditos oficiales a la exportación—; lo que permite que, sumado a la AOD, se obtenga una definición más amplia de “ayuda china”) y FOV (Flujos Oficiales Vagos, para los casos en donde no hay claridad sobre el nivel de concesionalidad incluido en el proyecto). De esta forma se facilita el análisis de la asistencia china, pudiendo desagregar más la información u optar por una definición de ayuda oficial más estrecha o amplia, según las necesidades. Dado que se trata sólo de flujos oficiales, se excluyen aquellos provenientes de empresas conjuntas, inversión extranjera directa, asistencia militar o ayuda corporativa.
El análisis efectuado desde el año 2000 en adelante arroja los siguientes hechos estilizados, resumidos a continuación:
- En comparación con los predominantes receptores de Asia y África; América Latina y el Caribe fue una región poco importante para la ayuda oficial al desarrollo (AOD) china, salvo en 2011, explicado por una condonación de la deuda de Cuba por US$ 6 millardos (1 millardo = 1 mil millones).
- ALC fue una de las principales regiones receptoras de los otros flujos oficiales (OFO) chinos desde 2007, incluso superando a África y Asia en algunos años. La mayoría de estos flujos fueron préstamos con petróleo como colateral (loan for oil).
- El libro blanco de 2008 de política del gobierno chino sobre relacionamiento internacional inició un auge en los flujos oficiales de este país hacia la región. El gobierno chino motivó a las empresas a extender negocios en el mundo, resultando en un alto interés en ALC.
- Los flujos oficiales totales de China hacia ALC se concentraron (83%) en solo 4 países (Venezuela, Brasil, Ecuador y Argentina). Sumando a Cuba y Bolivia, 6 países recibieron 91% del total de los flujos de cooperación de China a América Latina y el Caribe.
- Los principales receptores de AOD fueron Cuba (con un acumulado de US$ 6,7 millardos), Bolivia (US$ 2,5 millardos) y Jamaica (US$ 1,1 millardos). Los OFO se concentraron en Venezuela (US$ 58 millardos), Brasil (US$ 26 millardos), Ecuador (US$ 22 millardos) y Argentina (US$ 21 millardos), sobre todo en préstamos por petróleo.
- El libro blanco de 2016 de cooperación internacional propuso el modelo “1+3+6”: 1 programa, 3 motores (comercio, inversión y cooperación financiera) y 6 ejes (agrícola, recursos naturales, manufactura, tecnología, energía e infraestructura).
- Los sectores receptores de los flujos oficiales chinos de cooperación en América Latina y el Caribe se condicen con los del plan estratégico 1+3+6, aunque se destacan ampliamente los sectores de energía y de infraestructura, con más de la mitad (55,8%, ambos en proporciones similares) del total de los flujos.
- Respecto a los OFO, que representa la mayoría de los préstamos oficiales de China hacia ALC, los principales sectores receptores de estos flujos resultaron ser principalmente energía e infraestructura, incluso en mayor proporción que para los flujos oficiales totales. Estas observaciones arrojan resultados y conclusiones sectoriales similares si se los analiza, en el mismo período, tanto desde AidData como desde la base de datos de finanzas de China y América Latina, de The Dialogue.
- A fin de presentar el comportamiento ocurrido entre 2014 y 2018, se usó la base de datos de The Dialogue —depurando bajo criterio propio los sectores de algunos proyectos contenidos— encontrándose que en este periodo la energía y la infraestructura seguían siendo los sectores que reciben más financiamiento de China. Sin embargo, en estos últimos años la energía parece haber adquirido una importancia aún mayor (42% Energía, 19% infraestructura).
En síntesis, el lugar que ocupa China frente a otros socios en la ayuda al desarrollo para la región sigue siendo marginal como fuente de AOD (con algunas excepciones), pero se ha convertido en un socio clave en materia de otros flujos oficiales dirigidos a una concentración de países de la región; privilegiando sobre todo a los sectores de energía e infraestructura. Ello responde a una estrategia estructurada por el país donante (1+3+6) y genera expectativas de seguir potenciando la relación bilateral en los próximos años.
Georgina Cipoletta Tomassian es Oficial de Asuntos Económicos de la CEPAL, Naciones Unidas. Las opiniones vertidas en este artículo son de responsabilidad de la autora y no representan necesariamente la de la CEPAL.