Columna sobre Política y Relaciones Internacionales. 1° de agosto de 2021
MERCOSUR: ¿Hay alternativas para que Uruguay u otro Estado miembro pueda firmar un TLC con China?
Por Silvia Karina Fiezzoni
Un debate en curso se desarrolla en el contexto de que las negociaciones externas del MERCOSUR en bloque son lentas y poco fructíferas, por lo que algunos doctrinarios uruguayos están invocando que el bloque pueda operar como una zona de libre comercio, lo que permitiría que los Estados miembros negocien acuerdos comerciales de forma individual, sin violentar las normas vigentes. Por otra parte, el MERCOSUR es una región de interés para China, tanto por su importancia como proveedor de alimentos, como destino de sus exportaciones y por sus obras de infraestructura, por lo que ha propuesto en dos oportunidades a los Estados miembros del bloque que se evalúe la viabilidad de un Tratado de Libre Comercio (TLC).
El año 2012 China propuso la creación de un grupo de trabajo para estudiar la viabilidad de un TLC con los países del MERCOSUR. Sin embargo, en dicho momento la propuesta no fue analizada por Brasil ni por Argentina, ante las políticas proteccionistas de sus respectivas industrias. En el año 2016 el presidente uruguayo Tabaré Vázquez, firmó con China la Declaración conjunta de Asociación Estratégica y el país asiático propuso la firma de un TLC. Al año siguiente China volvió a proponer al MERCOSUR evaluar la viabilidad de un TLC, pero el bloque nunca respondió. Por lo que, en enero del 2018, ambos países acordaron impulsar un TLC, ya sea con el bloque del MERCOSUR o en forma bilateral y el 23 y 24 de octubre de 2018, el gobierno de Uruguay (con la presidencia Pro Tempore del MERCOSUR) impulsó la celebración de la VI Reunión del Diálogo Mercosur-China para empezar a discutir algún tipo de acuerdo económico.[1]
El 6 de diciembre de 2019, el Embajador Wang Gang de China reiteró el interés de poder celebrar un TLC con Uruguay al Presidente, Luis Lacalle Pou. Durante la cumbre de Presidentes del MERCOSUR, celebrada el 26 de marzo de 2021, tanto los presidentes Jair Bolsonaro (Brasil) como Miguel Abdo Benítez (Paraguay) y Luis Lacalle Pou (Uruguay) plantearon la idea de “flexibilizar” la dinámica del bloque para lograr una mayor integración global. El 7 de julio de 2021 se celebró la LVIII Reunión Ordinaria del Consejo del Mercado Común (CMC) del MERCOSUR – Estados Partes y Bolivia. En esa fecha Uruguay reivindicó en un Comunicado de Prensa No 112/21, su pertenencia plena al MERCOSUR, pero advirtió que comenzará a conversar con terceros países para negociar acuerdos comerciales extrazona. La posición de su Canciller y de su Ministra de Economía y Finanzas, consistió en defender la modernización del bloque a través de una agenda de negociaciones externas flexible y permanente, alegando que la Decisión 32/00 (prohíbe la negociación bilateral de este tipo de tratados entre los Estados miembros del MERCOSUR con terceros países) no está en vigor, ya que nunca fue internalizada.[2]
Si bien la Decisión 32/00 no fue internalizada por los Estados miembros del MERCOSUR,[3] se debe resaltar que el consenso en el dictado de esa Decisión por medio del CMC, dió origen a una norma internacional obligatoria para los Estados miembros, a la cual se le aplican los principios y normas de derecho internacional (como ser el pacta sunt servanda y la buena fe que se encuentran plasmados en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 y la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados celebrados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales de 1986). Lo expuesto fue contemplado en el VII Laudo Arbitral del Tribunal del MERCOSUR, por el cual se resolvió una controversia entre Brasil y Argentina, ordenando la obligación de incorporar a Brasil la norma del MERCOSUR a su ordenamiento interno.[4]
Por otra parte, si bien es cierto que aún el MERCOSUR es una unión aduanera imperfecta, se debe contemplar la totalidad del ordenamiento jurídico internacional y los laudos arbitrales[5] dictados en el MERCOSUR, en los cuales se hizo hincapié en la importancia de considerar el proceso de integración y sus efectos como una conducta asociativa incompatible con la institución de medidas de carácter unilateral. Por lo cual, si Uruguay, así como cualquier otro socio del bloque, pretendiera negociar acuerdos bilaterales con otros Estados o agrupaciones de Estados, violaría los principios plasmados en el Tratado de Asunción, así como también su derecho derivado (Decisión 32/00).
Sin embargo, existen alternativas para lograr la viabilidad jurídica de negociar acuerdos bilaterales por parte de cualquier Estado miembro del MERCOSUR, a saber:
(i)Firma de acuerdo marco por parte del MERCOSUR en conjunto que habilite nuevas instancias de negociación comercial bilateral, como sucedió con el acuerdo ACE 60 que celebró Uruguay con México. El proceso de negociación bilateral fue posible porque en el Art. 2 del ACE 54, estipuló que se incluirán al mismo, no solo los acuerdos celebrados hasta la fecha, sino también, aquellos que se celebren entre los países del MERCOSUR y los Estados Unidos Mexicanos en el marco del Tratado de Montevideo de 1980, o en el marco de este nuevo acuerdo. Otro ejemplo es el TLC suscripto el 22 de noviembre de 2018 entre Brasil y Chile, en el marco del ACE 35.
(ii) Modificación del status de Uruguay en el MERCOSUR. Si el objetivo de Uruguay es mantener las preferencias arancelarias con los países del MERCOSUR y al mismo tiempo obtener la autonomía para su relacionamiento comercial externo, de acordarse previamente con los Estados miembros, una alternativa jurídica sería utilizar la figura de la “desvinculación” prevista en el Art. 21 del Tratado de Asunción, en lo referente a las negociaciones externas, y la “adhesión” prevista en el Art. 20, para constituirse como Estado asociado del bloque. Lo expuesto si bien fue contemplado por la Cámara de Industrias del Uruguay, no resultaría una opción viable para el gobierno uruguayo.
Por otro lado los Estados miembros del MERCOSUR podrían:
(i) Solicitar al CMC una autorización expresa o waiver que permita la negociación bilateral, como excepción a la regla general impuesta por el MERCOSUR, con otros países o bloques.
(ii) Optar por un modelo como la Asociación Europea de Libre Comercio (Aelc), es decir que los Estados miembros del MERCOSUR acuerden no optar por una tarifa aduanera exterior común, y por lo tanto cada miembro de esta última quedaría libre de establecer derechos aduaneros frente a terceros países. Pero lo expuesto implicaría un grado de integración inferior a la unión aduanera y a lo estipulado en el Tratado de Asunción.
Los miembros del MERCOSUR podrían acordar la firma de un acuerdo marco por parte del MERCOSUR en conjunto, que habilitara nuevas instancias de negociación comercial bilateral, como sucedió con algunos Acuerdos ACE antes mencionados. Sin perjuicio de ello, los TLC de última generación tienen no sólo implicancias en la reducción de aranceles, sino en la regulación de otros tipos de temáticas, como ser servicios, protección de inversiones y de derechos intelectuales, compras públicas, etc. Para lo cual los países del MERCOSUR tendrían que realizar un análisis profundo de las simetrías y asimetrías en el desarrollo económico de sus respectivos países, y unificar los objetivos y las políticas económicas del bloque, caso contrario se profundizará el estancamiento actual del MERCOSUR.
Con respecto a China, el hecho de que Paraguay tenga relaciones con Taiwán y no reconozca los derechos de China, afecta el acercamiento comercial a nivel de bloque, por lo que sería aconsejable que los Estados miembros a través del Consejo del Mercado Común realicen una autorización expresa o waiver que permita la negociación bilateral de un TLC con China. Sin perjuicio de todo lo expuesto, hasta que no se llegue a un consenso internamente entre los Estados miembros del MERCOSUR, toda diferencia no subsanada provocará falta de credibilidad y por ende debilitará internacionalmente al bloque en las actuales negociaciones que está realizando.
Referencias:
[1] Francisco Martirena (2018). «El Mercosur se acerca a China mientras mira de reojo a Brasil». En: BAE Negocios, 9 de octubre.
[2] Ministerio de Relaciones Exteriores de Uruguay (2021). Comunicado de Prensa No 112/21.LVII Reunión Ordinaria del Consejo del Mercado Común (CMC) del Mercosur-Estados Partes y Bolivia, 7 de julio. En: https://www.gub.uy/ministerio-relaciones-exteriores/comunicacion/comunicados/lviii-reunion-ordinaria-del-consejo-del-mercado-comun-cmc-del-mercosur (Consultado 25.07.2021).
[3] MERCOSUR. Relanzamiento del Mercosur relacionamiento externo. Detalles de la Normativa. En: https://normas.mercosur.int/public/normativas/1248 (Consultado 25.07.2021).
[4] VII Laudo Arbitral, TADHOC, asunto 07/02, 19 de abril de 2002, Obstáculos al Ingreso de Productos Fitosanitarios Argentinos en el Mercado Brasileño, punto 8.17 «El concepto jurídico indeterminado de «plazo razonable», debe ser llenado en cada caso, delimitando el plazo que razonablemente el Estado Parte podría haber insumido en incorporar efectivamente la normativa objeto de la obligación a su derecho interno». En el punto 8.20 el Tribunal entiende que «no parece razonable una postergación de casi seis años a la incorporación debida». Jamile Bergamaschine Mata Diz, El Sistema de Internalización de normas en el MERCOSUR: la suprenacionalidad plena y la vigencia simultánea, Revista Ius et Paxis, 11(2): 227-260, 2005. En: https://scielo.conicyt.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-00122005000200007#nota26 (Consultado 26.07.2021).
[5] Ver I Laudo Arbitral del MERCOSUR, TADM, asunto 01/99, 28 abril 1999, Aplicación de medidas restrictivas al comercio recíproco; III Laudo Arbitral, TADM, asunto 03/00, 10 de marzo de 2000, Aplicación de medidas de salvaguardia sobre productos textiles; VI Laudo Arbitral, TADM, asunto 06/02, 09 de enero de 2002, sobre Prohibición de Importación de Neumáticos Remoldeados (Remolded) Procedentes de Uruguay, entre otros. En la doctrina, Oliveira Mazzuoli, Valerio de. 2002. «O VIII Laudo do Tribunal Arbitral Ad Hoc do MERCOSUL e seus fundamentos.» RDMI, año 06, n. 05, Argentina, pp. 171-183. Citado por Jamile Bergamaschine Mata Diz, El Sistema de Internalización de normas en el MERCOSUR: la suprenacionalidad plena y la vigencia simultánea, Revista Ius et Paxis, 11(2): 227-260, 2005. En: https://scielo.conicyt.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-00122005000200007#nota26 (Consultado 26.07.2021).
Silvia Karina Fiezzoni es Abogada de la Universidad de Buenos Aires, Doctora en Derecho Internacional y Magister en Derecho Económico Internacional de Dalian Maritime University, República Popular China. Miembro consultor e integrante del Comité de Asuntos Asiáticos del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI).