Columna sobre Economía, Comercio e Inversión. 15 de Marzo de 2024
¿Cómo terminará la historia de Coca Codo Sinclair en Ecuador?
Por Julie Radomski
La Central Hidroeléctrica Coca Codo Sinclair ubicada en Ecuador es uno de los proyectos chinos más antiguos, más grandes y más polémicos de América Latina. Destinado a proporcionar aproximadamente entre el 20% y el 30% de la producción eléctrica diaria de Ecuador, el proyecto hidroeléctrico fue construido por la empresa estatal china Sinohydro y financiado mediante un préstamo del Banco de Exportación e Importación de China. Sin embargo, tras su inauguración en noviembre de 2016, los escándalos han catapultado repetidamente a Coca Codo Sinclair a las noticias internacionales: a saber, la presencia de fisuras en las tuberías de distribución de la central eléctrica, amenazas a la obra de captación por una severa erosión regresiva y una investigación de corrupción multimillonaria que involucra al ex -Presidente de Ecuador Lenín Moreno. Además, ocho años después de su inauguración formal, el proyecto aún no ha sido “recibido” formalmente por el gobierno ecuatoriano del contratista Sinohydro, que completaría el contrato llave en mano. Esto se debe a las fisuras mencionadas anteriormente: a pesar de los repetidos procedimientos de soldadura, aún no se han reparado por completo y se han puesto en duda si es posible una reparación duradera. Ecuador y Sinohydro se encuentran actualmente en un proceso de arbitraje internacional para determinar cómo se resolverán las fisuras.
Mientras tanto, se reporta que se están llevando a cabo negociaciones entre el gobierno ecuatoriano y Sinohydro para concluir un acuerdo en el que Ecuador le cedería la operación del proyecto a cambio de “liquidez”. Actualmente es operada por la Empresa Pública Estratégica Corporación Eléctrica del Ecuador por medio de una Unidad de Negocio específica para el complejo Coca Codo Sinclair. Si Sinohydro asume las operaciones de Coca Codo Sinclair, esto puede hacer sonar las alarmas entre los críticos de los proyectos de infraestructura chinos que advierten a los países del Sur Global contra la “diplomacia de la trampa de la deuda”. Aunque la narrativa china de la “trampa de la deuda” ha sido refutada repetidamente por los académicos, el debate sigue siendo prominente, particularmente entre los actores estadounidenses. Parte de la narrativa es que China puede tomar el control de proyectos de infraestructura vitales, amenazando así la soberanía de los países (el puerto de Hambantota en Sri Lanka es el principal ejemplo citado por los defensores de la trampa de la deuda).
Sin embargo, el potencial arrendamiento de Coca Codo Sinclair a Sinohydro no es la historia de una trampa de deuda. En cambio, muchos ecuatorianos estarían ansiosos de que Sinohydro asumiera la responsabilidad de este arriesgado proyecto, que según algunos ingenieros corre el riesgo de colapsar debido a las fisuras (en la casa de máquinas) y, por separado, a la erosión regresiva del río Coca (la obra de captación). Además, Sinohydro, y el gobierno chino por delegación, se centran en controlar los daños a la reputación en lugar de buscar un punto de apoyo geoestratégico en Ecuador. Los diversos escándalos del proyecto han puesto a los medios chinos a la defensiva y Sinohydro Ecuador incluso lanzó una campaña en las redes sociales para moderar las duras críticas. En base a múltiples fuentes, los actores chinos están muy en sintonía con la mala publicidad generada por el proyecto, así como con los altos costos de mantener el status quo. El acuerdo podría potencialmente resolver un dilema tanto para Sinohydro como para el Estado ecuatoriano: Sinohydro no dejaría atrás un proyecto muy difamado y supuestamente «desmoronado», y Ecuador ganaría dinero en lugar de arriesgarse a nuevos escándalos.
Los rumores sobre la posible concesión de Coca Codo Sinclair por parte de Ecuador comenzaron a circular en noviembre de 2022, cuando el entonces Ministro de Energía Fernando Santos, afirmó que lo ideal sería que Sinohydro “se quedara” con el proyecto. En diciembre de 2022, Santos explicó que esa posibilidad había sido discutida por la dirección de Sinohydro, el entonces presidente de Ecuador Guillermo Lasso y el embajador de China en Ecuador. Sinohydro sería responsable de la reparación, operación y administración de la instalación hidroeléctrica y, a cambio, devolvería parte del dinero invertido por Ecuador. Resumió el acuerdo así: “Ellos corren el riesgo, porque es altísimo. Ellos dicen que la obra durará 50 años. Perfecto. Devuélvannos la plata y les devolvemos la obra”. El gerente general de la empresa pública de electricidad de Ecuador, CELEC, afirmó que el hipotético acuerdo con PowerChina, la matriz, delegaría su funcionamiento durante aproximadamente 30 años.
La posibilidad de concesionar el proyecto de infraestructura más grande de Ecuador, comprensiblemente, provocó un debate interno. Los críticos afirmaron que este acuerdo representaría un fracaso para el Estado ecuatoriano, ya que significaría mayores precios de la electricidad para los ciudadanos. Privatizaría efectivamente la infraestructura pública que es crítica para el desarrollo nacional. El gobierno tendría que negociar el precio de la concesión, su duración (probablemente entre 20 y 30 años) y el precio por kilovatio/hora al que el Estado recompraría electricidad a Coca Codo Sinclair. Que la concesión del proyecto ayude o perjudique los intereses ecuatorianos depende de estos precios.
Mientras tanto, en marzo de 2023 Sinohydro decidió posponer las negociaciones sobre Coca Codo Sinclair a la luz de la acusación por parte de la Fiscalía General de 25 personas por acusaciones de soborno en torno al proyecto, incluidos cuatro representantes de Sinohydro y un ex embajador chino. El Ministro de Energía Fernando Santos afirmó repetidamente que las negociaciones avanzarían, pero avanzaron lentamente, especialmente cuando el expresidente Lasso disolvió la Asamblea Nacional y convocó a elecciones anticipadas (muerte cruzada). Tras las elecciones nacionales de agosto de 2023, se celebró una reunión entre el Ministerio de Energía y PowerChina, pero después de que el nuevo presidente Daniel Noboa asumiera el cargo en noviembre, pronto reemplazó a Santos por la actual Ministra de Energía, Andrea Arrobo. No estaba claro si la administración de Noboa continuaría con las negociaciones de Coca Codo Sinclair. Más recientemente, en febrero de 2024, la Canciller ecuatoriana Gabriela Sommerfield transmitió en una entrevista que la concesión de Coca Codo Sinclair, junto con la presa Toachi-Pilatón, todavía estaba sobre la mesa. Afirmó que entidades chinas operarían las represas a cambio de “liquidez”, aunque no ofreció más detalles.
Coca Codo Sinclair suministró un total de 40% de la producción eléctrica de Ecuador al 11 de marzo según el Operador Nacional de Electricidad CENACE. Difícilmente se puede subestimar el impacto de este proyecto en la confiabilidad y el costo de la electricidad en Ecuador, especialmente en un contexto donde la escasez de electricidad ya es un problema crítico que probablemente lo será aún más como resultado del cambio climático. En última instancia, los términos del acuerdo negociado entre Sinohydro y el Estado ecuatoriano (sobre el precio de la concesión, su duración y el precio de la electricidad) son primordiales. El verdadero debate es si el pueblo ecuatoriano se beneficiará de la concesión de un proyecto público a una empresa internacional, no los objetivos geopolíticos del Estado chino. Si se puede llegar a un acuerdo que satisfaga a ambas partes así como al pueblo ecuatoriano, los observadores deberían centrar su análisis en los términos del acuerdo y resistir la tentación de encajar el destino de Coca Codo Sinclair en una narrativa mal concebida sobre la trampa de la deuda.
Julie Radomski es candidata a PhD en Relaciones Internacionales, con enfoque en los proyectos de infraestructura chinos en América Latina en la American University
Column on Economy, Trade and Investment. March 15, 2024
How will the story of Coca Codo Sinclair end in Ecuador?
By Julie Radomski
The Coca Codo Sinclair Hydroelectric Power Plant located in Ecuador is one of the oldest, largest, and most contentious Chinese projects in Latin America. Destined to provide approximately 20-30% of Ecuador’s daily electricity production, the hydroelectric project was constructed by Chinese state-owned company Sinohydro and financed by a loan from the China Export-Import Bank. Yet following its inauguration in November 2016, scandals have repeatedly catapulted Coca Codo Sinclair into international news: namely, the presence of fissures in the powerhouse’s distributor pipes, threats to the diversion dam from severe regressive erosion, and a multi-million dollar corruption investigation involving ex-President Lenin Moreno. Furthermore, eight years after its formal inauguration the project has yet to be formally “received” by the Ecuadorian government from the contractor Sinohydro, which would complete the turnkey (llave en mano) contract. This is because of the aforementioned powerhouse fissures: despite repeated welding procedures, they have yet to be fully repaired and doubt has been cast on whether a durable fix is possible. Ecuador and Sinohydro are currently in international arbitration proceedings to determine how the cracks will be resolved.
In the meantime, negotiations are reportedly underway between the Ecuadorian government and Sinohydro to conclude a deal in which Ecuador would sign over operation of the project to Sinohydro in exchange for “liquidity”. It is currently operated by the Strategic Public Company Corporación Eléctrica del Ecuador, through a specific Business Unit for the Coca Codo Sinclair complex. If Sinohydro does assume operations of Coca Codo Sinclair, this may raise alarm bells for critics of Chinese infrastructure projects who warn Global South countries against “debt trap diplomacy.” Although the Chinese “debt trap” narrative has been repeatedly refuted by scholars, the specter remains salient, particularly among U.S. actors. Part of the narrative is that China may seize control of vital infrastructure projects, thereby threatening countries’ sovereignty (Sri Lanka’s Hambantota port is the primary example cited by debt trap proponents).
Nevertheless, the potential leasing of Coca Codo Sinclair to Sinohydro is not the story of a debt trap. Instead, many Ecuadorians would be eager for Sinohydro to assume responsibility for this risky project, which some engineers say is at risk of collapse due to the fissures (in the powerhouse) and, separately, the regressive erosion of the Coca River (at the diversion dam). Moreover, Sinohydro, and the Chinese government by proxy, is focused on doing reputational damage control rather than seeking a geostrategic foothold in Ecuador. The project’s various scandals have put Chinese media on the defensive and Sinohydro Ecuador even launched a social media campaign to temper harsh criticism. According to multiple sources, Chinese actors are highly attuned to the bad publicity generated by the project as well as the high costs of maintaining the status quo. The deal could potentially solve a dilemma for both Sinohydro and the Ecuadorian state — Sinohydro would not leave behind a much maligned, reportedly «falling apart» project, and Ecuador would gain cash rather than risk further scandals.
Rumors of Ecuador’s possible concession of Coca Codo Sinclair began to circulate in November 2022, when then-Minister of Energy Fernando Santos stated that ideally Sinohydro would “keep” (se quedara con) the project. In December 2022, Santos explained that this possibility had been discussed by Sinohydro management, then-President Guillermo Lasso, and the Chinese Ambassador to Ecuador. Sinohydro would be responsible for the repair, operation, and administration of the hydroelectric facility and, in exchange, would return part of the money Ecuador had invested. He summarized the deal as such: “They run the risk, because it is very high. They say it will last 50 years. Perfect. Give us back our money and we’ll give you the project.” (“Ellos corren el riesgo, porque es altísimo. Ellos dicen que la obra durará 50 años. Perfecto. Devuélvannos la plata y les devolvemos la obra.”) General Manager of Ecuador’s public electricity company CELEC stated that the hypothetical deal with PowerChina, Sinohydro’s parent company, would delegate operation for approximately 30 years.
The possibility of concessioning Ecuador’s largest infrastructure project understandably provoked domestic debate. Critics asserted that this deal would represent a failure for the Ecuadorian state, as it would mean higher electricity prices for citizens. It would effectively privatize public infrastructure which is critical to national development. The government would have to negotiate the price of the concession, its length (likely 20-30 years), and the price per Kilowatt/hour at which the state would buy back electricity from Coca Codo Sinclair. Whether or not concessioning the project would help or hurt Ecuadorian interests hinges on these prices.
Meanwhile, in March 2023 Sinohydro decided to postpone negotiations on Coca Codo Sinclair in light of the Attorney General’s Office indictment of 25 individuals on bribery allegations surrounding the project — including four Sinohydro representatives and a former Chinese Ambassador. The Minister of Energy Fernando Santos repeatedly affirmed that negotiations would move forward, but they proceeded slowly, especially as ex-President Lasso dissolved the National Assembly and called snap elections (muerte cruzada). Following national elections in August 2023, a meeting was held between the Ministry of Energy and PowerChina, but after new President Daniel Noboa assumed office in November he soon replaced Santos with current Minister of Energy Andrea Arrobo. It was unclear whether Noboa’s administration would proceed with the Coca Codo Sinclair negotiations. Most recently in February 2024, the Ecuadorian CancillerGabriela Sommerfield relayed in an interview that concessioning Coca Codo Sinclair, together with the Toachi-Pilaton dam, was still on the table. She stated that Chinese entities would operate the dams in exchange for “liquidity,” though she offered no further details.
Coca Codo Sinclair supplied a whopping 40% of Ecuador’s electricity production on March 11 according to the Operador Nacional de Electricidad CENACE. The impact of this project on Ecuadorian’s electricity reliability and cost can hardly be overstated, especially in a context where electricity scarcity is already a critical issue that will likely become more so as a result of climate change. Ultimately, the terms of the deal negotiated between Sinohydro and the Ecuadorian state (the price of the concession, its length, and the electricity price) are paramount. The real debate is about whether the Ecuadorian public will benefit from leasing a public project to an international company — not the Chinese state’s geopolitical aims. If an agreement can be reached that satisfies both parties as well as the Ecuadorian public, observers should focus their analysis on the terms of the deal and resist the temptation to fit Coca Codo’s fate into an ill-conceived debt trap narrative.