Serie Especial COVID-19. Columna sobre Geopolítica y Geoestrategia, 1° de junio de 2020
COVID-19 acelerará avance de China en un mundo más desconfiado: Perspectivas para América Latina
Por R. Evan Ellis
Previo a la pandemia de COVID-19, el auge de China y su correspondiente transformación de las estructuras comerciales, políticas e institucionales globales estaban en marcha. Como parte del trabajo de la República Popular China (RPC) para ser un «gran país socialista moderno» para el centenario de la toma de control de China continental por las fuerzas comunistas en octubre de 1949, las empresas estatales chinas y otras empresas se hicieron cada vez más poderosas en recursos, capacidades técnicas y cuota de mercado global. A través de este peso creciente en el comercio y las finanzas, una red global de infraestructura centrada en la Iniciativa de la Franja y la Ruta de 2013 (Belt and Road – BRI) y el creciente peso de China en organismos internacionales desde las Naciones Unidas hasta el Fondo Monetario Internacional, la RPC estaba reestructurando el orden mundial para parecerse a las dinastías chinas anteriores: con el comercio apoyando flujos de riqueza desde la periferia hacia un poderoso gobierno imperial chino en el centro.
La crisis de COVID-19 no cambia los objetivos fundamentales de la RPC, sino que acelera su avance económico, político y estratégico, al mismo tiempo que aumenta la incomodidad y el resentimiento hacia China en todo el mundo, crea desafíos para las operaciones globales en expansión de su país. Las entidades comerciales de China, le da a la RPC herramientas ampliadas para abordar, o al menos suprimir, tales desafíos. La crisis brindará a la RPC oportunidades sin precedentes para expandir su presencia en las cadenas de suministro globales y sectores estratégicos, así como para aumentar su influencia en los gobiernos e instituciones internacionales. Dichas oportunidades surgen porque la RPC está saliendo de la crisis al mismo tiempo que es probable que Estados Unidos, Europa y otras naciones desarrolladas sigan sumidos en la crisis.
Los controles autoritarios de la RPC sobre su población le permitieron mantener una cuarentena relativamente efectiva para extinguir el virus, y luego reiniciar su producción económica de manera relativamente ordenada. Aunque el PIB de China se redujo un 6,8% en el primer trimestre, es probable que muestre un crecimiento para 2020 en su conjunto.
Por el contrario, en Europa y Estados Unidos, las presiones económicas y políticas están provocando una reapertura económica parcial que puede impulsar un ciclo de nuevos brotes locales de COVID-19 y la reposición de cuarentenas parciales. Jeremy Powell, jefe del Banco de la Reserva Federal de Estados Unidos, anticipa que la recuperación económica del país, puede no comenzar hasta fines de 2021. La directora del FMI, Kristalina Georgeva, ha hecho proyecciones similares para la economía global.
La combinación de la duración de la crisis económica en Occidente, y los límites a la capacidad del gobierno para mantener a las compañías en riesgo a flote durante un período tan prolongado, significa que algunos cierres comerciales temporales se convertirán en quiebras, creando oportunidades para las empresas con sede en China. Si bien la crisis puede motivar a los empresarios y gobiernos a intentar reducir los riesgos mediante la diversificación de las fuentes de suministro, o a depender más de la producción “near-shoring” y dentro del país, a corto plazo, las empresas chinas pueden ampliar su posición al llenar las brechas emergentes en las cadenas de suministro.
Con la persistente debilidad de las economías de las naciones occidentales y en desarrollo, las compañías multinacionales pueden tratar de deshacerse de negocios no rentables en el extranjero para apuntalar su posición financiera, concentrándose más en operaciones más cercanas a su hogar o en el mercado chino relativamente saludable. Como ocurrió durante la crisis financiera de 2008, pero a una escala aún mayor, tales ventas crearán oportunidades para que las empresas chinas expandan su presencia global en sectores estratégicos mediante la adquisición de las empresas en dificultades.
En América Latina y otras partes del mundo menos desarrollado, la crisis generará enormes presiones financieras y políticas que podrían expandir la dependencia de China. En Argentina, el incumplimiento del 22 de mayo por parte del gobierno de Alberto Fernández en sus obligaciones de deuda, probablemente congele a Argentina de los mercados financieros tradicionales, dejando a China como el prestamista de última instancia con altas tasas de interés, como ocurrió con Ecuador en 2008. Ecuador mismo esta igualmente en riesgo de incumplimiento. En México, con los precios del petróleo deprimidos, AMLO podría verse tentado a permitir el financiamiento chino para PEMEX, y ya ha contratado a una empresa china como parte del consorcio para construir el Tren Maya, uno de sus proyectos emblemáticos para sacar a México de la recesión inducida por el COVID-19. Los países de América Latina y el Caribe que actualmente reconocen a Taiwán pueden verse tentados a cambiar las relaciones con la RPC a cambio de atraer beneficios económicos.
Si bien la RPC ha concentrado muchos esfuerzos actuales en ganar una imagen positiva a través de donaciones de equipos médicos, pruebas y equipo de protección, la imagen positiva comprada por dicha ayuda china también se ha visto afectada por serias fallas, incluidas pruebas y ventiladores defectuosos, o el intento de China de cobrarle al gobierno italiano por dispositivos que le había donado a Italia en una etapa anterior a la crisis. Tales dificultades juegan con la desconfianza hacia China desde antes de la crisis, incluso mientras esperaba beneficiarse de China. La evidencia del encubrimiento de la información de la RPC sobre el virus como un factor clave en la gravedad de la pandemia refuerza aún más esa desconfianza, incluso si el mundo no es receptivo a que Estados Unidos sostenga este argumento.
Por otro lado, la promesa de China de US$ 2 mil millones a la Organización Mundial de la Salud después de que Estados Unidos suspendió su propia asistencia, puede ganar buena imagen para China y darle una oportunidad para el liderazgo global. Las mayores fuentes de influencia estratégica de China en el contexto de un importante cambio político global y necesidad económica son la recuperación demostrada de su economía, y la percepción de algunos de que la naturaleza autoritaria del sistema chino fue útil para ayudarlo a defender al país contra el coronavirus y reactivar su economía a partir de entonces. Si bien la realidad de ambos asuntos es complicada, es probable que la discusión sea parte del debate posterior al COVID-19 sobre si los sistemas democráticos, de libre mercado o los autoritarios estatales son más efectivos para proteger el bienestar de los ciudadanos contra las pandemias y otros riesgos de la globalización, aunque a expensas de las protecciones y libertades individuales.
A medida que China expande su presencia comercial en América Latina y en todo el mundo, es probable que enfrente una resistencia y desafíos importantes. Al igual que después de la crisis económica de 2008, donde las empresas chinas ampliaron su presencia, a medida que las empresas con sede en China toman el control de los activos extranjeros recién adquiridos, tendrán que conciliar el estilo de gestión y los deseos de las organizaciones con sede en China con las exigencias de la ley local, y otras dinámicas en los países donde operan. Los trabajadores y las comunidades retrocederán, particularmente en dominios como las leyes laborales, las relaciones con las comunidades locales y las leyes ambientales. Los trabajadores chinos y los empresarios afiliados que siguen a las empresas con sede en China a un país, también generarán tensiones, particularmente entre los trabajadores desplazados y las pequeñas empresas. La violencia contra los propietarios de tiendas chinas en el suburbio de San Vitorino en Bogotá en 2017 insinúa lo que puede ocurrir.
Las nuevas empresas chinas también enfrentarán desafíos de seguridad, al igual que las nuevas empresas entrantes chinas tras la crisis de 2008. Sin embargo, el desafío para las nuevas empresas chinas será peor esta vez, debido a los niveles de criminalidad en la región. Creará oportunidades para las compañías de seguridad que operan en la región, pero también impulsará al gobierno de la RPC a expandir su trabajo con las fuerzas de seguridad y las organizaciones militares de América Latina y creará nuevos incentivos para que las compañías de seguridad chinas busquen oportunidades en la región.
Finalmente, la expansión de China a nivel local en América Latina como resultado del COVID-19, incluso si es principalmente económica, probablemente movilizará una creciente preocupación y rechazo de los Estados Unidos.
Los desafíos de la mayor presencia de China se compensarán con un mayor apalancamiento de la RPC para gestionarlos o suprimirlos. Con una caída en la demanda de los Estados Unidos y la Unión Europea, y sus compañías vendiendo activos en lugar de invertir en la región, y con los políticos estadounidenses y europeos distraídos por las elecciones y las preocupaciones nacionales, los gobiernos en los países en desarrollo, serán más reacios a poner en peligro el comercio, préstamos e inversiones de la RPC al hablar en contra de las políticas o empresas chinas, ya que los funcionarios chinos amenazaron con un boicot contra los productos de Australia después de que su gobierno pidiera una investigación sobre los orígenes del Coronavirus.
El aumento de la influencia comercial china sobre los gobiernos se complementará con la presencia cada vez mayor de empresas y equipos chinos en los sectores tecnológicos de América Latina, incluidas las redes 5G y las arquitecturas de vigilancia, lo que brinda a la RPC oportunidades sin precedentes para obtener información sobre las élites empresariales y políticas de América Latina, si es necesario empresas como Huawei para proporcionar dichos datos en virtud de la ley de seguridad nacional de 2017 de China.
Con la creciente presencia comercial china y la disminución de las oportunidades de negocios, inversiones y préstamos de Estados Unidos y la Unión Europea, a las empresas del mundo en desarrollo también les resultará cada vez más riesgoso hablar críticamente sobre la RPC, para evitar que sus negocios se corten, como sucedió con el equipo de baloncesto Houston Rockets luego de un tweet de su gerente en apoyo de los manifestantes de Hong Kong.
Con respecto a la diplomacia «de persona a persona» de la RPC, más importante que los 46 institutos de Confucio y las 5 aulas de Confucio que operan en la región, es la presión de autocensura por parte de periodistas, académicos y líderes de grupos de expertos, que han recibido de Hanban el pago de viajes a China, y la preocupación a parecer desagradecidos y perder ese codiciado acceso.
En su compromiso con el mundo en desarrollo, parafraseando a Nicolás Maquiavelo, es probable que China sea más «temida que amada» si no puede ser ambas cosas. Sin embargo, a medida que la presencia china, la influencia y el resentimiento hacia la RPC crecen simultáneamente en el mundo post-RPC, la forma en que la RPC gestione la nueva dinámica configurará su éxito y el nivel de dificultad para lograr sus objetivos, incluso cuando esa presencia transforme el panorama geopolítico.
R. Evan Ellis es profesor e investigador en América Latina en el Instituto de Estudios Estratégicos del Army War College de Estados Unidos. Y ex miembro de la oficina de planificación de políticas del Departamento de Estado de Estados Unidos. Los puntos de vista presentados en esta columna de opinión, no representan necesariamente al Army War College de Estados Unidos o al Gobierno de los Estados Unidos.
Special Series COVID-19. Column on Geopolitics and Geostrategy, June 1, 2020
COVID-19 Will Accelerate China’s Advance in a More Distrustful World: Prospects for Latin America
By R. Evan Ellis
Prior to the COVID-19 pandemic, the rise of China, and its corresponding transformation of global commercial, political, and institutional structures was well underway. As part of PRC’s work toward being a “great modern socialist country” by the 100th anniversary of the takeover of mainland China by Communist forces in October 1949, Chinese State Owned Enterprises (SOEs) and other firms were growing powerful in resources, technical capabilities and global market share. Through this growing weight in commerce and finance, a global web of infrastructure centered on the 2013 Belt and Road Initiative (BRI), and China’s growing weight in international bodies from the United Nations to the International Monetary Fund, the PRC was restructuring the world order to resemble that of earlier Chinese dynasties: with trade supporting flows of wealth from the periphery to a powerful imperial Chinese government at the center.
The COVID-19 crisis does not change the PRC’s fundamental objectives, but rather, accelerates its economic, political and strategic advance, at the same time that it increases discomfort and resentment toward China throughout the world, creates challenges for the expanding global operations of its China’s commercial entities, and gives the PRC expanded tools to address, or at least suppress, such challenges. The crisis will give the PRC unprecedented opportunities to expand its presence in global supply chains, and strategic sectors, as well as to increase its influence with governments and international institutions. Such opportunities arise because the PRC is emerging from the crisis at the same time that the US, Europe and other developed nations are likely to remain mired in crisis.
The PRC’s authoritarian controls over its population allowed it to maintain a relatively effective quarantine to extinguish the virus, then restart its economic production in a relatively orderly fashion. Although PRC GDP shrunk 6.8% in the first quarter, it is likely to show growth for 2020 as a whole.
In Europe and the U.S. by contrast, economic and political pressures are prompting partial economic reopening that may fuel a cycle of new local COVID-19 outbreaks and the reposition of partial quarantines. Jeremy Powell, head of the U.S. Federal Reserve Bank, anticipates that the U.S. economic recovery may not begin until the end of 2021. IMF head Kristalina Georgeva has made similar predictions for the global economy.
The combination of the duration of the economic crisis in the West, and limits to government ability to keep at risk companies afloat for such an extended period, means that some temporary business closures will become bankruptcies, creating opportunities for PRC-based companies. While the crisis may motivate businessmen and governments to attempt to reduce risks by diversifying sources of supply, or relying more on “near-shoring” and within-country production, in the short term, Chinese companies may actually expand their position by filling emerging gaps in supply chains.
With the persistent weakness of Western and developing nation economies, multinational companies may seek to divest themselves of unprofitable overseas business to shore up their financial position, concentrating more on operations closer to home, or the relatively healthy Chinese market. As occurred during the 2008 financial crisis, but on an even greater scale, such selloffs will create opportunities for Chinese companies to expand their global footprint in strategic sectors via acquiring the distressed companies.
In Latin America and other parts of the less developed world, the crisis will generate enormous financial and political pressures that could expand dependence on China. In Argentina, the May 22 default by the Alberto Fernandez government on its debt obligations is likely to freeze Argentina out of traditional financial markets, leaving China as the high-interest rate lender of last resort, as occurred with Ecuador in 2008. Ecuador itself is similarly at risk of default. In Mexico, with depressed oil prices, AMLO could be tempted to permit Chinese financing for PEMEX, and has already contracted a Chinese company as part of the consortium to build Tren Maya, one of his signature projects to pull Mexico out of the COVID-19 induced recession. Latin American and Caribbean countries currently recognizing Taiwan, may be tempted to switch relations to the PRC in exchange for the lure of economic benefits.
While the PRC has concentrated much current effort on winning goodwill through donations of medical equipment, tests and protective gear, the goodwill purchased by such Chinese aid has also been undermined by serious gaffes, including defective tests and ventilators, or China’s attempt to charge the Italian government for devices that Italy ha previously donated to it in an earlier stage of the crisis. Such difficulties play into distrust toward China prior to the crisis, even as it hoped to profit from China. Evidence of the PRC cover-up of information about the virus as a key factor in the gravity of the pandemic further reinforces that mistrust, even if the world is not receptive to the U.S. making the argument.
On the other hand, China’s pledge of $2 billion to the World Health Organization after the U.S. suspended its own assistance may win China significant goodwill and give it an opportunity for global leadership. China’s greatest sources of strategic influence in the context of significant global political change and economic need are the demonstrated recovery of its economy, and perceptions by some that the authoritarian nature of the Chinese system were useful in helping it to defend the country against Coronavirus and reactivate its economy thereafter. While the reality of both matters is complicated, the discussion is likely to be part of the post-COVID debate about whether democratic, free market systems, or state-led authoritarian ones are more effective in protecting citizen wellbeing against pandemics and other risks of globalization, albeit at the expense of individual protections and liberties.
As China expands its commercial presence in Latin America and globally, it is likely to meet significant resistance and challenges. Like after the 2008 economic crisis, where Chinese companies expanded their presence, as PRC-based enterprises take control of newly acquired overseas assets, they will have to reconcile the management style and desires of China-based headquarters organizations with the exigencies of local law, and other dynamics in the countries where they operate. Workers and communities will push back, particularly in domains such as labor laws, relations with local communities, and environmental laws. The Chinese workers and affiliated businessmen who follow PRC-based companies into a country will also generate tension, particularly among displaced workers and small businesses The violence against Chinese store owners in the Bogota suburb of San Vitorino in 2017 hints at what may be occur.
The new Chinese companies will also face security challenges, just as did the new Chinese entrants following the 2008 crisis did. The challenge for the new Chinese companies will be worse this time around, though, due to the expanded levels of criminality in the region. It will create opportunities for security companies operating in the region, but also prompt the PRC government to expand its work with Latin America law enforcement and military organizations and will create new incentives for Chinese security companies to seek opportunities in the region.
Finally, China’s expanding on the ground in Latin America as a result of COVID-19, even if principally economic, will likely mobilize increasing concern and pushback from the United States.
The challenges from China’s expanded presence will be offset by increased PRC leverage for managing or suppressing them. With a fall in demand from the U.S. and the European Union, and their companies selling off assets rather than investing in the region, and with U.S. and European politicians distracted by elections and domestic concerns, government in developing countries will be more reluctant to jeopardize commerce with, and loans and investment from the PRC through speaking out against Chinese policies or companies, as Chinese officials threatened a boycott against products from Australia after its government called for an investigation into the origins of the Coronavirus.
Increasing Chinese commercial leverage over governments will be complimented by the increasing presence of Chinese firms and equipment in Latin America’s technology sectors, including 5G networks and surveillance architectures, giving the PRC unprecedented opportunities to obtain information on Latin American business and political elites, if it requires companies like Huawei to provide such data under China’s 2017 National Security law.
With the expanding Chinese commercial presence and decreased opportunities for business, investment and loans from the U.S. and E.U., businesses in the developing world will also find it increasingly risky to speak critically about the PRC, lest their business be cut off, as happened with the Houston Rockets basketball team following a tweet by its manager in support of Hong Kong protesters.
With respect to PRC “people-to-people” diplomacy, more important than the 46 Confucius institutes and 5 Confucius classrooms operating in the region, is the pressure to self-censure, by journalists, academics, and think tank leaders who have received Hanban paid trips to China, on the fear of seeming ungrateful and losing that coveted access.
In its engagement with the developing world, to paraphrase Niccolò Machiavelli, China is likely to be more “feared than loved” if it cannot be both. yet as Chinese presence, influence, and resentment toward the PRC simultaneously grow in the post-PRC world, how the PRC manages the new dynamic will shape its success, and level of difficulty in achieving its goals, even as that presence transforms the geopolitical landscape.