Columna sobre Política y Relaciones Internacionales. 1° de Octubre de 2024
A 50 años de relaciones Brasil-China: El desafío de elevar la calidad de la cooperación
Por Ana García
El 50º aniversario del establecimiento de relaciones diplomáticas entre China y Brasil ofrece una oportunidad para hacer un balance de los alcances, logros y limitaciones de estas relaciones. A nivel multilateral, los dos países participan en el G20, BRICS y BASIC, además de ser miembros fundadores del Nuevo Banco de Desarrollo y del Banco Asiático de Inversión en Infraestructura. A nivel regional, China creó y mantuvo importantes foros de cooperación en América Latina, como el Foro China-CELAC, creado en 2014. Brasil es fundamental para China como el mayor mercado sudamericano y socio estratégico regional. En este breve articulo el objetivo es presentar una visión general del entrelazamiento de las relaciones económicas y diplomáticas, situando el contexto actual como una oportunidad para elevar la calidad de la cooperación entre los dos países y apoyar la inserción de Brasil en las cadenas de valor globales.
Entre 2005 y 2020, Brasil recibió el 47% del stock de inversiones chinas en América del Sur. En una investigación reciente, demostré que China mantiene tratados bilaterales de inversión con quince países de América Latina y el Caribe, y hoy también avanza hacia el libre comercio con otros cuatro países de la región, pero no con Brasil. A diferencia de otros países latinoamericanos, Brasil es más refractario en el uso de instrumentos y busca adaptar su legislación interna para atraer inversiones, sin estar obligado por tratados. Aún así, es el país de la región que recibe la mayor inversión china. En una investigación realizada en el ámbito del BRICS Policy Center, mapeamos 138 proyectos en Brasil entre 2010 y 2021, que recibieron un total de aproximadamente USD72.253 millones de dólares. Las empresas estatales chinas representan la mayor parte del volumen invertido, especialmente centrado en el sector de la energía y la transmisión. La industria manufacturera, por su parte, tuvo el mayor número de proyectos.
Las inversiones directas chinas se vieron facilitadas, en gran medida, por la intensificación de las relaciones diplomáticas desde el primer mandato del gobierno de Lula da Silva (2002-2006). En 2004, se creó la Comisión de Alto Nivel Sino-Brasileña para la Coordinación y la Cooperación (COSBAN), y en 2009 China se convirtió en el principal socio comercial de Brasil. En 2010, los dos países fortalecieron sus vínculos con la firma del Plan de Acción Conjunto Brasil-China 2010-2014, que definió lineamientos y objetivos estratégicos y promovió el diálogo entre sectores específicos. En 2012 se elaboró el Plan Decenal de Cooperación Brasil-China que, junto con el Plan de Acción Conjunto, tenía como objetivo identificar áreas prioritarias y proyectos clave para ser explorados bilateralmente. Todavía en 2012, el Primer Ministro chino Wen Jiabao visitó Brasil para la Conferencia Río+20 y elevó las relaciones bilaterales al nivel de “Asociación Estratégica Global”.
Los años 2014-2016 estuvieron marcados por esfuerzos para fortalecer los vínculos entre China y los países de América Latina y el Caribe. En 2014, el presidente Xi Jinping visitó Brasil por primera vez con motivo de la cumbre BRICS, cuando se firmaron 32 acuerdos, como los acuerdos de cooperación en los sectores ferroviario y eléctrico de Brasil, que incluyeron la participación de State Grid en la construcción de la línea de transmisión de alta tensión para la central hidroeléctrica de Belo Monte; acuerdos entre BNDES, China Eximbank, China Development Bank (CDB) y China Investment Corp para ampliar el crédito a exportadores e inversores, y uno con BYD para la producción de baterías recargables y sistemas de almacenamiento de energía en Brasil.
Además, se firmó el acuerdo para la creación del Nuevo Banco de Desarrollo (NBD) y se anunció la creación del Foro China-CELAC. En 2015, el Primer Ministro de China, Li Keqiang, visitó Brasil para formalizar la firma de un nuevo Plan de Acción Conjunto para el período 2015-2021. También se firmaron otros 35 acuerdos bilaterales, incluidos un memorando de entendimiento entre ApexBrasil y BYD; y acuerdos de cooperación entre Petrobras y tres bancos chinos: CDB, China Eximbank e ICBC Leasing.
Podemos observar, por tanto, que en el período clave del ascenso chino en el mundo, entre 2010 y 2016, hubo un aumento significativo en la intensidad de las interacciones de alto nivel entre China y Brasil. Durante este período, China vivió la transición a la era Xi Jinping, el inicio de la Iniciativa de la Franja y la Ruta, la expansión más acelerada de las inversiones de las multinacionales chinas en América Latina, combinada con la creación de espacios políticos multilaterales como el Foro China-CELAC y los BRICS. Este último se convierte en una agrupación política y económica fundamental para China y Brasil, que tienen, desde sus inicios, una agenda común de reforma de las instituciones de gobernanza económica global. Considero el período comprendido entre 2014 y 2016 como un punto de inflexión de los BRICS hacia un grupo con un sesgo geopolítico más evidente, con la creación del Nuevo Banco de Desarrollo (NBD) y el Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras (BAII) y la ocupación de Crimea por parte de Rusia (cuando el G8 vuelve a convertirse en G7 con la expulsión de Rusia). En el contexto de la crisis económica posterior a 2008, China tenía un espacio estratégico en los BRICS donde podía negociar sin necesariamente considerar los intereses de los países del G7, consolidando así su lugar central en esta alianza. Para Brasil, la alianza BRICS se ha convertido en un espacio privilegiado de relaciones con China.
Entre 2015 y 2017, el sector energético brasileño recibió el mayor volumen de inversiones chinas, principalmente debido a la adquisición por parte de State Grid de una participación mayoritaria en la Companhia Paulista de Força e Luz (CPFL) en 2017. Otros proyectos relevantes son la instalación de la línea de transmisión Xingu-Rio por parte de State Grid y la adquisición de las centrales hidroeléctricas Jupiá e Ilha Solteira y de los activos de Duke Energy y Triunfo Participações por parte de China Three Gorges (CTG). Aquí es importante señalar que, a pesar de estar registradas como energía renovable, las megacentrales hidroeléctricas tienen altos impactos sociales y ambientales, ya ampliamente documentados, como es el caso de la central de Belo Monte. Las empresas chinas deben ser conscientes de estos impactos y trabajar con los gobiernos y organizaciones locales para evitarlos y/o mitigarlos.
El año 2016 estuvo marcado por un cambio de gobierno en Brasil tras el impeachment de la presidenta Dilma Rousseff (2011-2016) y el ascenso a la presidencia de Michel Temer (2016-2018). El foco de la política exterior brasileña se reoriento hacia la construcción de vínculos más estrechos con sus socios tradicionales, como Estados Unidos y la Unión Europea, y hacia una relación más pragmática con China. En 2016, Michel Temer visitó el país asiático para participar en el Seminario Empresarial de Alto Nivel Brasil-China, realizado antes de la cumbre de líderes del G20 en Hangzhou. Al seminario asistieron representantes de una treintena de empresas y organizaciones. En 2017, Temer realizó otra visita a China para participar en la cumbre de los BRICS, durante la cual firmó 22 acuerdos en diversos sectores.
A partir de 2018, el número de acuerdos firmados entre Brasil y China comenzó a disminuir. Las elecciones de 2018 en Brasil estuvieron marcadas por la incertidumbre sobre las relaciones con China, principalmente por las posiciones hostiles del entonces candidato Jair Bolsonaro, quien se había alineado con la administración de Donald Trump en Estados Unidos. A pesar de la retórica beligerante hacia China, en el primer año de mandato de Jair Bolsonaro el 2019, se realizaron visitas mutuas de alto nivel, como la visita del vicepresidente Hamilton Mourão a la reunión de la Comisión de Alto Nivel Sino-Brasileña de Coordinación y Cooperación (COSBAN), seguida del viaje del Ministro de Relaciones Exteriores de China, Wang Yi, a Brasil para la III Reunión del Diálogo Estratégico Global. También en 2019, Bolsonaro realizó su primera visita a China, durante la cual se firmaron ocho acuerdos, incluido el acuerdo de licencia que autorizó a State Grid a comenzar a operar la línea de transmisión entre la central hidroeléctrica de Xingu y Río de Janeiro. Luego, Xi Jinping viajó a Brasil para la Cumbre BRICS, que condujo a la firma de nueve acuerdos de cooperación.
El regreso de Lula da Silva al gobierno a partir de 2023 marca un nuevo momento en las relaciones con China. Como principal economía de América Latina, principal receptor de inversión directa china en la región y socio estratégico de los BRICS, la relación con Brasil es fundamental en términos económicos y políticos para China. El viaje del presidente Lula da Silva al socio asiático en abril de 2023, fue un paso importante para ir más allá de las relaciones comerciales basadas en commodities agrícolas, estableciendo acuerdos en el área de ciencia, tecnología e innovación, como la renovación como la renovación del Programa Chino-Brasileño de Satélites de Recursos Terrestres (CBERS).
Actualmente, hay un aumento de proyectos greenfield para expandir las energías renovables, la necesidad de electrificación y un creciente interés por el hidrógeno verde. Esta tendencia está en línea con el anuncio del presidente Xi Jinping en 2021 de que apoyaría sistemas energéticos verdes y bajos en carbono en los países en desarrollo, así como con el compromiso de no financiar nuevos proyectos de carbón en el extranjero. La instalación en Brasil del mayor polo de producción de automóviles eléctricos de BYD fuera de China (BYD Auto es la subsidiaria automotriz de la multinacional china BYD Co. Ltd, que tiene su sede en Xi’an) es un ejemplo de inversión productiva, con potencial para impulsar la inserción del país en cadenas globales de mayor valor agregado.
En un mundo en transición, Brasil enfrenta un momento crucial en las relaciones con China como futura potencia hegemónica. Si China tiene objetivos y estrategias claras a largo plazo, Brasil necesita aprovechar el buen momento político para extraer mejores beneficios y obtener los mejores resultados de las relaciones bilaterales. En el presente y futuro es necesario buscar inversiones y comercio que permitan a Brasil avanzar en cadenas tecnológicas y dirigir la cooperación hacia áreas económicas y socialmente importantes, como el medio ambiente, cambio climático, salud, infraestructura y áreas sociales que mejoren los niveles de vida de las sociedades de ambos países.
Ana García es Profesora de Relaciones Internacionales y del programa de posgrado en Desarrollo, Agricultura y Sociedad de la Universidad Federal Rural de Río de Janeiro, investigadora del BRICS Policy Center e integrante de REDCAEM. Es Dra. en Relaciones Internacionales por la Pontificia Universidad Católica de Río de Janeiro (PUC-Rio). La investigación que sustenta esta columna cuenta con el apoyo de la Fundación Carlos Chagas de apoyo a la Investigación del Estado de Río de Janeiro (FAPERJ).
Coluna sobre Política e Relações Internacionais. 1º de outubro de 2024
50 anos de relações Brasil-China: O desafio de elevar a qualidade da cooperação
Por Ana García
O aniversário de 50 anos do estabelecimento das relações diplomáticas entre China e Brasil oferece uma oportunidade para realizar um balanço sobre os alcances, conquistas e limitações dessas relações. No âmbito multilateral, os dois países participam do G20, dos BRICS e do BASIC, além de serem membros fundadores do Novo Banco de Desenvolvimento e do Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura. Regionalmente, a China criou e manteve importantes fóruns de cooperação na América Latina, como o Fórum China-CELAC, criado em 2014. O Brasil é fundamental para a China como maior mercado sul-americano e parceiro regional estratégico. Neste breve ensaio busco apresentar um panorama do entrelaçamento das relações econômicas com as diplomáticas, situando o contexto atual como uma oportunidade de elevar a qualidade da cooperação entre os dois países e apoiar a inserção do Brasil nas cadeias globais de valor.
Entre 2005 e 2020, o Brasil recebeu 47% do estoque de investimentos chineses na América do Sul. Em pesquisas recentes, mostrei que a China mantém tratados bilaterais de investimentos com quinze países da América Latina e Caribe, e hoje avança também para tratados de livre comércio com outros quatro países da região, porém não com o Brasil. Diferentemente de outros países latino-americanos, o Brasil é mais refratário no uso de instrumento e busca adequar sua legislação doméstica para atrair investimentos, sem se vincular por meio de tratados. Ainda assim, é o país na região que mais recebe investimentos chineses. Em pesquisas realizadas no âmbito do BRICS Policy Center, mapeamos 138 projetos no Brasil entre 2010 e 2021, que receberam um total aproximado de US$ 72,253 bilhões. Empresas estatais chinesas representam a maior parte do volume investido, voltados em particular ao setor de energia e transmissão. A manufatura, por sua vez, teve o maior número de projetos.
Os investimentos diretos chineses foram facilitados, em grande medida, pela intensificação das relações diplomáticas a partir do primeiro mandato do governo de Lula da Silva (2002-2006). Em 2004, foi criada a Comissão de Alto Nível Sino-Brasileira de Coordenação e Cooperação (COSBAN), e em 2009 a China tornou-se o principal parceiro comercial do Brasil. Em 2010, os dois países fortaleceram seus laços ao assinar o Plano de Ação Conjunta Brasil-China 2010-2014, que definiu diretrizes estratégicas e metas e promoveu o diálogo entre setores específicos. Em 2012 foi elaborado o Plano de Cooperação Decenal Brasil-China, que, juntamente com o Plano de Ação Conjunta, tinha como objetivo identificar áreas prioritárias e projetos-chave a serem explorados bilateralmente. Ainda em 2012, o premiê chinês Wen Jiabao visitou o Brasil para a Conferência Rio+20 e elevou as relações bilaterais ao nível de “Parceria Estratégica Global”.
Os anos 2014-2016 foram marcados pelos esforços para estreitar os laços entre a China e os países da América Latina e do Caribe. Em 2014, o presidente Xi Jinping visitou o Brasil pela primeira vez para a cúpula dos BRICS, quando foram assinados 32 acordos, como acordos de cooperação nos setores ferroviário e elétrico do Brasil, que incluíam a participação da State Grid na construção da linha de transmissão de alta voltagem para a hidrelétrica de Belo Monte; acordos entre o BNDES, China Eximbank, Banco de Desenvolvimento da China (CDB) e a China Investment Corp sobre a expansão de crédito para exportadores e investidores, e um com a BYD para a produção de baterias recarregáveis e sistemas de armazenamento de energia no Brasil.
Além disso, foi assinado o acordo para a criação do Novo Banco de Desenvolvimento (NDB) e anunciada a criação do Fórum China-CELAC. Em 2015, o Primeiro-Ministro da China, Li Keqiang, visitou o Brasil para oficializar a assinatura de um novo Plano de Ação Conjunta para o período de 2015-2021. Outros 35 acordos bilaterais também foram assinados, incluindo um memorando de entendimento entre a ApexBrasil e a BYD; e acordos de cooperação entre a Petrobras e três bancos chineses – CDB, China Eximbank e ICBC Leasing.
Podemos observar, portanto, que no período chave da ascensão chinesa no mundo, entre os anos de 2010 e 2016, houve um aumento significativo da intensidade de interações de alto nível entre China e Brasil. Nesse período a China passou pela transição para a era Xi Jinping, o início da Iniciativa Cinturão e Rota, a expansão mais acelerada de investimentos de multinacionais chinesas na América Latina, combinada à criação de espaços políticos multilaterais como o Fórum China-CELAC e os BRICS. Esse último passa a ser um agrupamento político e econômico fundamental para China e Brasil, que têm, desde seu início, a agenda comum de reforma das instituições da governança econômica global.
Considero o período entre 2014 e 2016 como um momento de inflexão dos BRICS para um grupo de viés geopolítico mais evidente, com a criação do NDB e do AIIB e a ocupação da Crimeia pela Rússia (quando o G8 volta a ser G7 com a expulsão da Rússia). No contexto pós-crise econômica de 2008, a China teve nos BRICS um espaço estratégico onde pode negociar sem precisar considerar, necessariamente, os interesses dos países do G7, podendo consolidar seu lugar central nessa aliança. Para o Brasil, a aliança BRICS se tornou um espaço privilegiado de relações com a China.
Entre 2015 e 2017, o setor de energia brasileiro recebeu o maior volume de investimentos chineses, principalmente devido à aquisição pela State Grid de uma participação majoritária na CPFL em 2017. Outros projetos relevantes são a instalação da linha de transmissão Xingu-Rio pela State Grid e a aquisição das usinas hidrelétricas de Jupiá e Ilha Solteira e dos ativos da Duke Energy e Triunfo Participações pela China Three Gorges (CTG). Aqui é importante notar que, apesar de serem registradas como energia renovável, as mega usinas hidrelétricas têm altos impactos sociais e ambientais, já vastamente documentados, como é o caso da usina de Belo Monte. Empresas chinesas precisam atentar a esses impactos e trabalhar junto a governos e organizações locais para evitá-los e/ou mitigá-los.
O ano de 2016 foi marcado por uma mudança de governo no Brasil diante do impeachment da Presidente Dilma Rousseff (2011-2016) e a ascensão à presidência de Michel Temer (2016-2018). A nova administração redirecionou o foco da política externa brasileira para construir laços mais estreitos com seus parceiros tradicionais, como os EUA e a União Europeia, e para uma relação mais pragmática com a China. Em 2016 Michel Temer visitou o país asiático para participar do Seminário Empresarial de Alto Nível Brasil-China, realizado antes da cúpula de líderes do G20 em Hangzhou. O seminário contou com a presença de representantes de trinta empresas e organizações. Em 2017, Temer fez outra visita à China para participar da cúpula do BRICS, durante a qual assinou 22 acordos em diversos setores.
A partir de 2018, o número de acordos assinados entre Brasil e China começou a declinar. As eleições de 2018 no Brasil foram marcadas por incertezas sobre as relações com a China, principalmente devido às posições hostis do então candidato Jair Bolsonaro, que se alinhara com a administração de Donald Trump nos EUA. Apesar da retórica beligerante em relação à China, em 2019, primeiro ano de Jair Bolsonaro no cargo, foram feitas visitas mútuas de alto nível, como a visita do vice-presidente Hamilton Mourão para reunião da COSBAN, seguido pela viagem do Ministro das Relações Exteriores da China, Wang Yi, ao Brasil para a 3ª Reunião do Diálogo Estratégico Global. Também em 2019, Bolsonaro fez sua primeira visita à China, durante a qual foram assinados oito acordos, incluindo o acordo de licença que autorizou a State Grid a começar a operar a linha de transmissão entre a usina hidrelétrica de Xingu e o Rio de Janeiro. Xi Jinping então viajou ao Brasil para a Cúpula dos BRICS, o que levou à assinatura de nove acordos de cooperação.
O retorno de Lula da Silva ao governo a partir de 2023 marca um novo momento das relações com a China. Como principal economia na América Latina, principal receptor do investimento direto chinês na região e parceiro estratégico nos BRICS, a relação com o Brasil é fundamental em termos econômicos e políticos para a China. A viagem do presidente Lula da Silva ao parceiro asiático em abril de 2023 foi um importante passo na direção de ir além das relações comerciais baseadas nas commodities agrícolas, estabelecendo acordos na área de ciência, tecnologia e inovação, como a renovação do Programa Satélite Sino-Brasileiro de Recursos Terrestres (CBERS).
Atualmente, há um aumento nos projetos greenfield de expansão das energias renováveis, necessidade de eletrificação e crescente interesse em hidrogênio verde. Essa tendência está em conformidade com o anúncio do presidente Xi Jinping, em 2021, que apoiaria sistemas de energia verde e de baixo carbono em países em desenvolvimento, além do compromisso de não financiar novos projetos de carvão no exterior. A instalação no Brasil do maior polo de produção de carros elétricos da BYD fora da China é um exemplo de investimento produtivo, com potencial para impulsionar o país a se inserir em cadeias globais com maior valor agregado.
Em um mundo em transição, o Brasil está diante de um momento crucial nas relações com a China como futura potência hegemônica. Se a China tem metas e estratégias claras de longo prazo, o Brasil precisa aproveitar o bom momento político para extrair melhor proveito e obter os melhores resultados das relações bilaterais. É preciso buscar investimentos e comércio que permitam ao Brasil avançar nas cadeias tecnológicas e direcionar a cooperação para áreas econômica e socialmente importantes, como meio ambiente, clima, saúde, infraestrutura e áreas sociais que melhorem os níveis de vida das sociedades em ambos os países.